一、政策出台背景与依据

为扎实推进全旗农村牧区集体产权制度改革，针对前期集体经济组织成员身份确认“回头看”排查出的底数不清、程序不规范、认定结果不公、身份“两头占”“两头空”等突出问题，结合我旗牧区生产生活、游牧转场、生态移民等地域特点，依据《中华人民共和国农村集体经济组织法》等法律法规，经旗政府研究同意，制定本指导意见，进一步统一全旗成员身份确认标准、规范工作流程、化解矛盾隐患，依法保障农牧民合法财产权益与集体权益。

本文件以新右政办发〔2026〕8号文件正式印发，适用于全旗各苏木镇、嘎查农村牧区集体经济组织成员身份确认及补充确认工作。

二、总体原则解读

本次成员身份确认严格遵循五大原则，兼顾法律规定、历史沿袭、现实情况与牧区特色：

1.依法确认：全程以《中华人民共和国农村集体经济组织法》为根本遵循，做到标准统一、流程严谨、公开规范，保障全体成员合法权益。

2.尊重历史：结合集体经济资产形成历程、传统成员边界，综合考量不同阶段农牧民对集体积累的贡献，不简单推翻历史认定结果。

3.认可现实：集体产权制度改革阶段已依法完成成员身份确认的，无需重新认定，保持政策延续性。

4.公开公正：杜绝以“基本户”“后来户”简单划分成员；重点保障生态移民、禁牧搬迁、游牧定居等政策性迁入人员权益，明确移民过渡期保留原集体成员身份，坚决防范“两头空”“两头占”问题。

5.成员自治：明确成员大会为身份确认法定主体，村规民约、民俗习惯不得凌驾于法律法规之上，严禁以多数人意愿侵害妇女、特殊群体合法权益。苏木镇、旗农牧部门开展前置审查，对违法条款督促整改。

三、核心认定标准（三大必备条件）

申请确认集体经济组织成员身份，必须同时满足以下三项条件，结合牧区实际细化认定口径：

1.户籍关联条件：户籍现登记在本嘎查集体，或曾经户籍在本嘎查（因就学、参军、服刑、务工等正常迁出均纳入此范畴）。单纯户籍挂靠、无实际关联的“空挂户”不予认定。

 

2.稳定权利义务关系：长期与集体保持持续性互动，依法享有土地/草场承包、集体收益分配、集体事务参与决策等权利，同时履行集体相关义务。牧区游牧、转场、跨嘎查轮牧、定居生活，均视为正常生产生活，不唯“常住嘎查”判定。

3.基本生活保障条件：以集体土地、草原等集体资产作为基本生活保障。该保障不要求为唯一收入来源，集体资产主要发挥兜底、补充作用；仅挂靠户籍、不参与生产生活、不履行集体义务的，按空挂户处理。

牧区特殊人员专项认定

生态移民、政策性迁入人员，直接确认本集体成员身份；移民过渡期保留原集体成员资格。

游牧、轮牧、定居人员，统一以户籍、草场承包、集体义务履行三大核心要素认定身份。

四、成员身份取得与丧失情形

（一）身份取得（法定情形）

1.父母一方或双方为本集体成员，子女户籍在本嘎查的，直接认定；父母离异、子女随一方生活，不影响认定资格。成年后符合条件的，经成员大会审议可申请确认。

2.与本集体成员婚嫁、合法收养、政策性移民迁入人员，原则上予以确认成员身份。

3.其他人员按照《中华人民共和国农村集体经济组织法》相关规定，经集体法定程序认定。

（二）身份丧失（明确7类情形）

出现以下情形之一，不再保留本集体经济组织成员身份：

1.成员死亡；

2.丧失中华人民共和国国籍；

3.已取得其他农村牧区集体经济组织成员身份；

4.录用为公务员、参公人员、全额拨款事业单位在编人员及同工同酬人员；

5.国有企业正式在岗人员（正常缴纳城镇职工社保）；国企临时用工、劳务派遣、短期合同工，户籍未迁出、持有承包地且履行集体义务的，可保留身份，解除劳动关系后可按程序恢复资格；

6.公务员、全额拨款事业单位、国企正式编制的离休、退休、退职、内退人员；

7.法律法规、集体章程规定的其他情形。

（三）身份不丧失情形（重点保障）

1.成员因外出务工、就学、服役、就医、经商、服刑、异地居住等，不得剥夺其成员身份。

2.妇女婚嫁、离婚、丧偶，未取得其他集体成员身份前，原身份予以保留，严禁歧视对待。

3.聘用制、合同制、项目人员、公益性岗位、辅警、网格员等非在编人员，原则上保留成员身份。

五、规范确认全流程（七大步骤）

成员身份确认由嘎查集体经济组织理事会具体实施，苏木镇、旗农牧和科技局全程指导监督，流程法定、全程留痕：

1.摸底调查：理事会开展全员摸底，群众可自愿提交书面身份确认申请。

2.起草方案：理事会拟定确认方案，经三分之二以上理事出席、过半数理事同意后，报苏木镇、旗农牧部门审核。

3.方案公示：方案公示10日，收到异议及时修改完善并重新公示。

4.大会表决：提前10日通知全体成员召开成员大会，参会人员需达三分之二以上完全民事行为能力成员，经参会人员三分之二以上同意，方案方可通过。成员可书面委托同户家庭成员代为参会。

5.拟定名单：理事会结合摸底情况拟定成员名单，履行理事会表决程序。

6.三榜公示（核心环节）

第一榜：公示10日，受理异议及复核申请，5日内完成核查；

第二榜：公示核查结果，对不符合人员书面答复，不再重复受理已核查问题；

第三榜：对仍有异议且无新证据的，提交成员大会/代表大会审议，审议结果进行最终公示，公示不少于7日。全程录制影像，派出所维护秩序。

7.备案管理：最终成员名册上报苏木镇人民政府、旗农牧和科技局备案。

六、争议解决渠道（三种合法途径）

群众对身份认定结果、受理流程存在异议的，可按顺序选择以下方式维权：

1.行政调解：向苏木镇人民政府、旗农牧和科技局提交调解申请，相关单位30日内组织调解，出具调解文书。

2.仲裁裁决：调解无果，可向农村牧区土地承包仲裁机构申请仲裁。

3.司法诉讼：不愿调解、仲裁，或对结果不服，可直接向人民法院提起诉讼。

经调解、仲裁、法院判决确认身份的，集体经济组织需10日内更新成员名册并备案。此外，若身份认定侵害妇女合法权益，旗检察院可依法启动检察建议或公益诉讼。

七、工作时限、职责分工与纪律要求

1.完成时限：全旗各嘎查成员身份确认、补充确认工作务必于2026年8月底前全部完成。

2.职责划分

苏木镇：统筹推进、全程指导、方案合法性审查、包联干部一对一跟进，监督成员大会全过程；

嘎查理事会：工作实施主体，依法开展摸底、公示、会议组织、矛盾化解；

旗直各部门：农牧和科技局全程业务指导、政策答疑；公检法司、草原、自然资源等部门协同配合；纪检监察机关执纪监督；统战、宣传、网信、信访等部门做好民族工作、舆情管控、矛盾排查。

3.纪律与风险要求

严格落实程序，对违规操作、程序违法、结果错误的，要求10日内整改重办；

严禁擅自录制、传播工作音视频，严防网络舆情；

对推诿拖延、失职失责、引发群体性事件的，依规依纪依法追责，力戒形式主义、官僚主义。

八、新旧政策衔接及其他说明

1.本意见自印发之日起施行。国家、自治区、呼伦贝尔市后续出台新法律法规、政策文件的，以上级上位规定为准。

2.本意见由新巴尔虎右旗农牧和科技局负责解释。

3.已在集体产权改革中完成身份确认且无争议的，继续有效，不重复开展认定工作。

九、重点关键词释义

1.空挂户：仅将户籍挂靠在本嘎查，无实际生产生活、不履行集体义务、不以集体草原/土地为基本生活保障的人员，不予确认成员身份。

2.两头占/两头空：“两头占”指一人同时取得两个及以上农村牧区集体经济组织成员身份；“两头空”指生态移民、搬迁人员迁出地、迁入地均未保留、确认其成员身份，本意见明令杜绝两类问题。

3.政策性迁入人员：因生态移民、禁牧搬迁、游牧定居等政府统一政策安排迁入本嘎查的人员，依规直接认定成员身份。