《关于进一步加强和规范新巴尔虎右旗农村牧区集体经济组织成员身份确认工作的指导意见》

 

为进一步规范农村牧区集体经济组织的运行，合理确认农村牧区集体经济组织成员身份，切实保障农村牧区集体经济组织成员合法权益，围绕农村牧区集体产权制度改革工作中集体经济组织成员身份确认环节开展“回头看”后，发现存在底数不清、程序不规范、结果不公正等问题。现根据《中华人民共和国农村集体经济组织法》等相关法律法规，特制定本指导意见。

一、集体经济组织成员身份的确认原则

（一）依法确认

集体经济组织成员身份确认，应当依据《中华人民共和国农村集体经济组织法》等相关法律法规开展。集体经济组织成员身份确认，与每位集体经济组织成员的权利义务息息相关，要做到流程严格、标准一致、民主公开、规范有序，保障集体经济组织成员的合法权益。

（二）尊重历史

农村牧区集体经济组织有其自身的发展历程和集体经济组织资产形成的历史，集体经济组织成员身份确认，应当尊重农村牧区集体经济组织的历史发展，尊重传统集体经济组织成员界限，要结合现实状况，综合考量不同历史阶段集体经济组织成员对集体积累的贡献等因素。

（三）认可现实

在农村牧区集体产权制度改革中已经确认农村集体经济组织成员身份的，无需按照《中华人民共和国农村集体经济组织法》第二章规定的成员身份确认的标准、程序等，重新开展成员身份确认工作。

（四）公开公正

集体经济组织成员身份确认的程序必须公开透明。组织成员身份确认的具体步骤要严格遵循摸底调查在先，不得以简单“基本户”“后来户”等界定成员身份，杜绝成员身份出现“两头空”“两头占”，应当通过适当的方式进行公示，为群众积极参与和监督成员身份确认工作提供有效依据和途径，从而保障成员身份确认工作的有序、公正开展。因生态移民、禁牧搬迁、游牧定居等政策性因素迁入本集体经济组织的人员，应当确认成员身份。移民在迁入地未落户、未确认成员身份前，原集体经济组织不得取消其成员身份，过渡期内予以保留，坚决防止“两头空”。

（五）成员自治

确认集体经济组织成员是成员大会的法定职权之一。应当正确处理依法确认和成员自治的关系，身份确认既要得到多数人认可，又要防止简单以居民自治为由剥夺居民的基本财产权利，出现多数人侵犯少数人权益现象，要切实保护妇女基本财产权利。要依法明确成员身份的确认标准，厘清成员身份取得和丧失的情形；在不违反法定条款规定的情形下，允许通过成员自治，确认相关人员的成员身份。法律法规效力高于村规民约、民族习俗，不得以习俗侵害妇女及特殊群体合法权益。苏木镇、旗农牧部门要进行前置审查，若发现存在抵触法律内容要责令其依法整改。

二、集体经济组织成员身份的确认标准

申请确认农村牧区集体经济组织成员身份的居民应当同时具备以下三个条件：

（一）户籍在或者曾经在本农村牧区集体经济组织

户籍关系分为两种情形：一是户籍在本嘎查集体经济组织。《中华人民共和国户口登记条例》第三条第一款规定：“户口登记工作，由各级公安机关主管。”二是户籍曾经在本嘎查集体经济组织。根据《中华人民共和国户口登记条例》规定，居民因就学、服役、服刑等原因，可以将户籍迁出本嘎查集体经济组织。户籍依法迁出后，属于“户籍曾经在本嘎查集体经济组织”的情形。

（二）与集体经济组织形成稳定的权利义务关系

要充分考虑权利义务关系的存续期限，该存续期限一般较长，甚至是无期限。同时，居民与集体经济组织之间存在着持续性的互动和依赖，包括但不限于土地承包经营权、收益分配、参与决策等方面。以承包草场、履行义务、户籍在或曾经在为认定核心，游牧、转场、跨嘎查轮牧、在定居点居住，均视为实际生产生活，不单纯以是否常住嘎查认定。

（三）以集体所有的土地等财产为基本生活保障

集体所有的土地等财产是农村牧区集体经济组织成员的基本生活保障。该基本生活保障不能理解为集体所有土地等财产是成员生活的主要生活来源或者唯一生活来源。对成员收入而言，集体所有的土地等财产提供的收入，主要起到补充作用或者兜底作用，只是成员收入来源的一部分，甚至是较少的一部分。仅户籍挂靠、无实际生产生活、不履行成员义务、不以集体草原为基本生活保障的，按空挂户管理，不予确认成员身份。

牧区特殊人员统一认定：①生态移民、政策性迁入即确认成员身份，过渡期保留成员身份；②游牧、轮牧、定居以草场、义务、户籍为准。

三、集体经济组织成员身份的取得和丧失

（一）集体经济组织成员身份的取得情形

集体经济组织成员身份的取得情形主要包括：

第一，父母一方或者双方为本嘎查集体经济组织成员，且子女户籍在本嘎查的，应当确认为本嘎查集体经济组织成员。

子女未取得其他农村牧区集体经济组织成员身份的，父母离异、随一方生活等情形不影响其成员身份确认资格；子女户籍在或者曾经在本集体经济组织、与本集体经济组织形成稳定权利义务关系、以集体所有土地草原为基本生活保障的，依法予以确认。成年后仍可申请确认，经成员大会审议通过方为有效。

第二，与本集体经济组织成员结婚的人员，本集体经济组织成员依法收养的人员，因政策性移民增加的人员，集体经济组织一般应当确认其成员身份。

第三，上述人员之外的其他人员，农村集体经济组织依据《中华人民共和国农村集体经济组织法》第十一条规定确认其成员身份。

（二）集体经济组织成员身份的丧失情形

集体经济组织成员身份的丧失情形主要包括：

第一，成员死亡的；

第二，丧失中华人民共和国国籍的；

第三，已经取得其他农村集体经济组织成员身份的；

第四，已成为公务员、参照公务员法管理机关（单位）工作人员、全额拨款事业单位在编人员以及同工同酬人员；

第五，国有企业正式在岗人员，正常缴纳城镇职工社保的，不予认定本集体经济组织成员身份；属于国企临时用工、劳务派遣、短期合同工，户籍未迁出、持有本村承包地且正常履行集体义务的，可保留成员身份。上述人员如与国企解除劳动关系，可按规定程序申请恢复成员资格；

第六，国家公务员、全额拨款事业单位、国企正式编制的离休、退休、退职、内退人员；

第七，法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他情形。

集体经济组织成员身份不丧失的情形主要包括：

第一，集体经济组织成员不因外出、居住、务工、就医、就学、服役、经商、服刑等原因而丧失成员身份，不得以不在本地生产生活为由剥夺其成员身份。

第二，妇女婚嫁、离婚、丧偶不丧失成员身份；未取得其他集体经济组织成员身份前，不得取消其成员身份。

聘用制、合同制、项目人员、公益性岗位、辅警、网格管理员等非在编人员，原则上不丧失成员身份。

四、集体经济组织成员身份的确认程序

集体经济组织成员身份确认工作，由理事会负责，在苏木镇人民政府、旗农牧和科技局的指导监督下开展，具体流程如下：

（一）摸底调查

理事会依据《农村集体经济组织成员身份摸底调查表》开展摸底调查，居民可以向理事会提出确认成员身份的书面申请。

（二）起草方案

理事会起草《嘎查集体经济组织成员身份确认方案》或《嘎查集体经济组织成员身份补充确认方案》（以下简称“方案”），苏木镇人民政府、旗农牧和科技局负责监督指导，并召开理事会会议。理事会会议应当有三分之二以上的理事会成员出席会议；理事会会议实行一人一票的表决方式；《方案》应当经全体理事的过半数同意。

（三）方案公示

理事会表决通过《方案》，应当在本嘎查集体经济组织范围内公示10日。若有异议的，理事会应当依据相关法律规定，在充分研判异议事项的基础上，对《方案》进行补充修改完善，经苏木镇人民政府、旗农牧和科技局监督指导后，重新公示。

（四）通过方案

通过《方案》需要召开成员大会。理事会提前10日将成员大会召开的时间、地点和经公示后的《方案》通知全体成员。成员大会应当有三分之二以上具有完全民事行为能力的成员参加（成员无法现场参会的，可书面委托本集体经济组织同一户内具有完全民事行为能力的其他家庭成员代为参加会议）。成员大会实行一人一票的表决方式，经成员大会全体成员三分之二以上同意，方可确认《方案》通过。公示可采取公告栏张贴、微信群推送、上门告知等多种形式。

（五）拟定名单

理事会根据《方案》，结合成员身份摸底调查的实际情况，召开理事会会议，拟定集体经济组织成员名单。会议应当有三分之二以上的理事会成员出席；实行一人一票的表决方式，拟定成员名单，应当经全体理事的过半数同意。

（六）名单公示

理事会拟定成员名单，应当在本嘎查集体经济组织范围内公示10日。若有异议的，理事会应当复查核实。

理事会根据《方案》规定标准和条件，对拟定成员名单逐一核实确认、分类登记，对初审无异议的人员应当在本嘎查集体经济组织范围内张榜公示不少于3次，每次公示时间不少于7日。具体步骤如下：

第一榜公示：公示期间，集体经济组织成员或居民以书面形式提出异议并申请复核且附相关佐证材料的，由理事会复查核实，同类申请内容要合并查核；因有异议未在第一榜公示的人员，应按《方案》要求提供相应的佐证材料，由理事会5日内完成查证核实。

第二榜公示：经查证核实，对符合《方案》规定标准和条件的人员，进行第二榜公示；对不符合条件人员，进行书面答复。公示期间，集体经济组织成员或居民若有新的异议，按照一榜程序查证核实，已查核问题不再重复受理。

第三榜公示：集体经济组织成员或居民对第二榜公示名单仍有异议，且没有新的证据材料的情况下，理事会可以在第三榜公示期内提交成员大会或成员代表大会进行审议确认，理事会要对所有公示期内提出异议查实情况进行说明。成员名单经成员大会审议通过，即为最终有效名单。苏木镇人民政府要对成员大会或成员代表大会进行全过程监督，嘎查集体经济组织要全流程录制影像，基层派出所全程协助，保障会议秩序。对违反会议要求、扰乱会议秩序、违规提出异议、煽动串连、干扰表决等行为，依法依规严肃处理。对经成员大会或成员代表大会审议确认后的成员名单进行第三榜公示。理事会根据会议及公示结果，制作或变更成员名册。

（七）提交备案

集体经济组织应当将成员名册，报苏木镇人民政府、旗农牧和科技局备案。

五、集体经济组织成员身份的监督指导与争议解决

（一）监督指导

集体经济组织章程规定的或成员大会决定的集体经济组织成员身份确认事项，违反《中华人民共和国农村集体经济组织法》等法律法规规定的，由苏木镇人民政府、旗农牧和科技局责令限期改正。成员身份确认程序违反法律法规规定的，集体经济组织应当在10日内重新履行相关确认程序；成员身份确认结果违反法律法规规定的，集体经济组织应当在10日内依法重新确认。

（二）争议解决

居民书面申请确认集体经济组织成员身份的，理事会不予受理或受理后不依法履行成员身份确认程序，或集体经济组织作出不予确认其成员身份决定的，可以通过以下三种途径解决争议：

第一，当事人可以请求苏木镇人民政府、旗农牧和科技局调解解决。苏木镇人民政府、旗农牧和科技局应当自收到调解申请之日起30日内组织调解；调解达成一致的，应当出具书面调解协议；调解不成的，应当出具调解情况说明，明确告知当事人后续权利维护途径。

第二，不愿调解或调解不成的，当事人可以向农村牧区土地承包仲裁机构申请仲裁。仲裁庭应当对集体经济组织成员身份纠纷进行调解。调解达成协议的，仲裁庭应当制作调解书；调解不成的，应当及时作出裁决。

第三，不愿调解或调解不成的，当事人可以直接向人民法院提起诉讼。

调解协议、仲裁庭作出的发生法律效力的调解书或裁决书、人民法院作出的发生法律效力的判决书，确认集体经济组织成员身份的，集体经济组织应当在10日内变更成员名册并报苏木镇人民政府、旗农牧和科技局备案；拒不办理的，由苏木镇人民政府、旗农牧和科技局责令改正。

确认成员身份时侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损的，旗人民检察院可以依法发出检察建议或者提起公益诉讼。

六、加强组织领导和精准指导

（一）压实确认工作责任。要把集体经济组织成员身份确认工作作为重点工作抓实抓细，严格履行政府监管与指导责任，切实加强组织领导，周密部署、规范推进。苏木镇人民政府要统筹协调推进身份确认各环节工作，对辖区各嘎查确认工作全程指导、严格把关，确保组织到位、责任到位、落实到位。各苏木镇内部包联嘎查领导要一对一指导、参与、审核《方案》制定、复查核实以及会议确认等全流程工作，及时协调解决工作中存在问题，不得以工作任务重为由推诿、拖延，严禁工作落空。

苏木镇人民政府对嘎查《方案》要广泛征求意见、开展合法性审查，经苏木镇人民政府研究通过后方可批复实施。嘎查集体经济组织理事会是具体实施责任主体，要依法依规开展确认工作，及时掌握社情民意，主动化解矛盾纠纷，确保程序合法、结果公正。所辖各嘎查集体经济组织成员身份确认或补充确认工作须在2026年8月底前完成。

旗级相关部门要按照职责分工，加强对苏木镇、嘎查集体经济组织成员身份确认工作的业务指导、调研调度和风险防范。

（二）强化部门工作职责。旗直各部门要认真落实联系点制度，把联系嘎查集体经济组织成员身份确认工作作为重要工作内容，“一把手”牵头，做到责任到位、帮扶到位、配合到位。旗农牧和科技局要做到全程跟踪和具体指导，做好政策解答、业务培训、情况调度、实地调研等工作，发现问题及时纠偏。旗公检法司及基层站所要各司其职、派驻人员、协力推进，确保工作全流程合法合规、安全平稳。旗纪检监察机关负责监督检查，及时查处违纪违规行为，参与指导集体经济组织成员大会或代表大会。统战和民族事务部门负责开展民族团结进步教育，引导各族群众铸牢中华民族共同体意识，做好民族政策宣传教育和处置工作，防范敌对势力利用民族问题干扰成员身份确认工作。宣传部门会同网信部门负责建立舆情应急处置工作机制，做好突发舆情事件防范处置工作。政法、信访、草原、自然资源及仲裁等部门机构要认真指导和参与做好复查审核、排查化解矛盾纠纷、依法查处违法行为等工作。

（三）严格督查指导问责。旗、苏木镇两级要加强督查指导，对责任不落实、工作不得力、措施不具体的督促限期整改，整改不到位的约谈相关负责同志。因组织不力、指导不当、失职失察、敷衍应付，引发负面影响甚至群体性事件的，依规依纪依法追究相关人员责任。对情况复杂的嘎查，要提前介入，实地指导、分析研判、集中攻坚。要严格落实中央八项规定及其实施细则精神，力戒形式主义、官僚主义，对重视不够、落实不力、出现严重问题的，依规依纪依法追究责任。

（四）加强风险防范预警。各苏木镇要提高防范预警和化解风险能力，要建立风险监测、事件处置、舆情监控等工作机制，加强预判、完善预案、及时处置。高度重视网络舆情防范和监测应对，严格审核涉及成员身份确认工作相关信息，未经允许任何个人和单位不得擅自录制、公开发布、转发与工作相关信息或音视频。加强巡查监测，及时处置违法违规信息，防止不当炒作。

（五）营造良好舆论氛围。加强正面宣传引导，广泛宣传成员身份确认相关政策法规、工作要求，引导群众依法理性表达诉求、积极参与监督。以保障群众合法权益为出发点和落脚点，切实维护农村牧区和谐稳定，营造依法确认、公平公正、群众认可、社会稳定的良好工作氛围。

七、其他事项

本指导意见自印发之日起施行。

本指导意见系依据《中华人民共和国农村集体经济组织法》等现行法律法规和政策规定，结合我旗实际制定。今后如国家、自治区、市级出台新的法律、法规、规章及规范性文件，其规定与本指导意见不一致的，从上级规定，以新的上位文件为准。

本指导意见由新巴尔虎右旗农牧和科技局负责解释。